过往未逝,筛选趋严
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17年回顾:监管效果渐显,但影响相对可控

事件描述

——专访清华大学建设管理系教授、“中国PPP学界第一人”王守清

PPP入库速度放缓,落地率持续提升。截至2017年12月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个,总投资额18.2万亿元,同比分别增长28.1%、34.8%。其中,2017年Q4新增PPP项目数204个、投资额4000亿元,环比2017年Q3分别下降69.4%、72.2%,PPP入库速度放缓。考虑到目前财政部PPP项目库正处于清理中,叠加新入库标准更加严格,我们预计PPP入库速度将持续放缓,项目库规模短时间内将持续受限。从项目落地情况来看,截至2017年12月末,落地率38.2%,环比2017年Q3提高了3个百分点,落地率持续提升。随着入库项目标准更加严格,高质量发展将成主旋律,叠加第四批国家示范项目的推出,我们预计未来PPP项目整体落地率有望持续提升。

    监管趋严效果渐显,但影响相对可控。从短期看,监管趋严对PPP总入库和投资额造成了一定影响,但对执行阶段项目以及投资额影响相对有限。从中长期看,监管趋严主要通过三种方式对基建投资产生影响:存量项目被清理、增量项目入库放缓以及项目落地周期延长。按照一定假设条件测算,我们预计PPP项目退库将拖累18年基建投资额约308亿元,占17年前11月基建投资额的比重为0.20%,项目主体发起谨慎所引致18年潜在基建投资减少金额为280.30亿元,占17年前11月基建投资额的比重为0.18%,这表明当前无需过多担忧监管对18年基建投资所产生的影响。

    2月6日财政部公布第四批PPP 示范项目名单,确定北京市新机场北线高速公路(北京段)等396个项目作为第四批PPP 示范项目,涉及总投资7588亿元。

过去PPP与政绩、业绩目标挂钩,一味强调入库项目数量、投资额、落地率,运作程序混乱、超越规范界线、多头管理等现象也随之而起,这些都在不同程度上削弱或背离推行PPP的初衷。

    项目行业集中度较高,可行性缺口补助类项目成PPP市场主流。截至2017年12月末,管理库内项目行业集中较高,其中,项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,合计占管理库项目的59.2%;投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发,合计占管理库总投资的71.6%。按照三种回报机制统计,截至2017年12月末,管理库中可行性缺口补助项目2930个,投资额5.9万亿元,分别占管理库的41.1%和54.7%。2016年9月至2017年12月末,管理库PPP项目数和投资额中使用者付费类项目的比重呈逐季下降趋势,可行性缺口补助类和政府付费类项目的比重变化趋势则相反,呈逐步上升趋势,我们预计随着PPP规范性政策的逐步落地,可行性缺口补助项目将持续是PPP市场的主流,其占比有望持续提升。

    18年展望:PPP发展的三大猜想

    事件评论

2017年应当是PPP的理性规范之年。近日,财政部等六部委下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,引起业内各方密切关注和热烈讨论。

    民企参与度仍较低,有望迎来新机遇。截至2017年12月末,597个落地示范项目共签约社会资本共981家,民营企业占比34.7%,当前PPP市场仍以国企为主导。从近期政策来看,政策对央企和民资一抑一扬,表明对民企偏好明显。我们认为PPP国企主导的局面短期内不易改变,但随着近期一系列政策的推动,民企参与PPP将迎来机遇,民企在PPP市场的占比将有较大提升空间。

    监管趋严的目的并不是为了禁止PPP的发展,而是为了引导PPP在合理、合规的范围内良性、健康地发展。展望未来,我们认为今年或许会看到PPP项目发展的三大趋势:

    规范日趋严格,PPP 示范项目规模和入选率双降。针对以往部分地方将PPP当作新的基建投融资手段,以不规范操作方式增加隐性债务的现象,财政部从2017年下半年开始加大PPP 规范力度——严格PPP 新入库标准及清理PPP管理库存量项目,目前在第四批PPP 示范项目评选中已有所体现:从总投资达2.12万亿元的1226个申报项目中,最终筛选出396个项目、投资额合计7588亿元,较第三批的516个项目、投资额11708亿元分别下降了23.3%和35.2%;项目数和投资额入选率分别为32.3%、35.8%,较第三批示范项目分别下降11.7个及15.1个百分点。我们认为,第四批PPP 示范项目数目和规模较第三期均有所减少,主要是因为项目筛选条件较前三期更加严格,比如要求前续手续完备、通过两个论证等,有利于引导PPP 向规范化发展。

本次六部委联合发文,既有关系项目发起和过程监管的财政、发改部门,也有融资监管部门的人民银行、银监会和证监会,还有关系项目合规运作、法律责任追究的司法部门,可见中央各部门对规范运作PPP项目的决心之坚定,当然也反映了当前PPP运作隐患风险之普遍和严重。

    风险提示:宏观经济大幅下滑,项目进展不及预期。

    第一,政策端,完善独立协调的监管体系,营造公平的市场竞争环境。当前我国针对PPP虽初步建立了一个较为完整的政府监管架构,但尚无独立或综合性质的PPP监管机构,独立协调的监管体系仍有待形成并完善;另一方面,市场环境抑制了民企参与PPP的热情,而民企参与程度低又造成了结构失衡,不利于优化全社会资本结构,且地方政府和国企合作或导致风险向上集中。因此完善独立协调的监管体系,营造公平的市场竞争环境或是今后重要政策方向。

    契合政策导向,PPP 推广步伐日益稳健。我们认为,本次PPP 示范项目筛选表现出三大亮点:一是向基本公共服务领域倾斜,农业旅游、文体教育及养老等基本公共服务领域项目共91个、涉及投资额861亿元,分别占比23.0%和11.3%,较第三批分别提高5.3个和4.6个百分点,是践行公共服务领域供给侧结构性改革的有力体现(财金〔2016〕90号文);二是积极支持民企参与PPP,第四批已落地项目中,民企参与项目143个、涉及投资额2429亿元,占比分别为57.9%和51.0%,高于前三批落地项目参与率,为民间资本参与PPP 项目营造了良好的市场环境(发改投资〔2017〕2059号文);三是政府付费类项目占比下降,可行性缺口补助、使用者付费和政府付费类项目投资额分别为5383.70亿元、1506.36亿元和698.38亿元,占比分别为71%、20%和9%,其中政府付费项目占比远低于PPP 管理库(截至2017年底已落地项目中政府付费类占比达33%),通过审慎开展政府付费类项目有助于遏制隐性债务风险增量(财办金〔2017〕92号文),有利于持续稳健推广PPP 模式的应用。

20多年来,清华大学王守清教授一直专注于PPP的教研与推广,至今共发表300多篇论着,连续三年入围Elsevier中国高被引学者榜单,中国“基础设施和公用事业特许经营法”两位领衔专家之一、国家发改委PPP专家暨专家委员会委员、财政部PPP专家、亚开行PPP专家、EU-AsiaPPPNetwork中方代表等,在业界,王守清被誉为“中国PPP学界第一人”。

    第二,今年净纳入到储备库和管理库的项目量及其投资额同比或显著下降,但结构上或渐趋优化。总量上减量减速主要源于:1)加强对合规的重视,将引起项目入库放缓;2)清库导致部分存量项目被清出;3)项目收益率下行叠加当前十年期国债收益率处于高位,一定程度上会抑制市场主体参与PPP的热情。结构优化体现在:1)完善监管体系以及营造更加公平的市场环境有可能激发民企参与热情,逐步改变现阶段PPP参与主体以国企为主的局面;2)预计后期PPP或将逐渐向公共服务方向倾斜,逐步从“重建设”向“重运营”转变,引起PPP项目在行业分布上发生变化。

    提质降速,PPP 行稳以致远。在财政部清理PPP 项目库尚未结束以及金融去杠杆的背景下,PPP 无论是入库增量还是落地速度都趋于放缓,但其整体质量将获得显著提升,有利于行业持续健康长远发展。本次第四批示范项目的公布,在加强示范引领和样板推广、带动更多优质PPP 项目落地实施方面将继续发挥积极作用。考虑到央企参与PPP 规模受限、政府出台政策支持民企力度增加等因素,我们认为,PPP 开展经验丰富、融资渠道多元的上市民企有望显著受益,建议积极关注铁汉生态、岭南园林、龙元建设、东方园林等。风险提示:

什么样的项目适合用PPP模式?中国目前力推PPP模式的原因是什么?目前我国PPP项目发展的大致情况如何?等等。为此,《民生周刊》记者采访了王守清教授。

    第三,政策导向可能将导致不同付费机制下的项目增长出现分化,预计政府付费类PPP项目增速放缓或下降,而可行性缺口补助类PPP项目以及使用者付费类PPP项目或稳步增长。

  1. 宏观经济大幅下滑;

民生周刊:怎么判断政府某个招商引资项目是PPP项目?

    风险提示:

    2. PPP 政策进一步趋严。

王守清:主要看下列几点:一是公共或准公共项目(可以搭配商业项目,作为对公益公共项目的补偿),而不是纯商业项目;二是已履行项目投融资合规程序,如按发改委和财政部2016年32号文等的要求,项目的规划和可研已获批准、项目已正式立项;按财政部等的要求,正在或已完成实施方案、物有所值评估和财政承受力评估等相关工作,不是明股实债、保底回报、拉长版BT,而且投资者要参与运营且其回报应与其运营绩效关联、风险分担要公平、政府资金使用效率和设施的建运维效率要提高等;政府已建立健全的PPP实施流程(如按发改委和证监会即发改投资[2016]2698号文件中对可资产证券化的PPP项目的识别条件等)。

    1.测算监管趋严对基建投资产生的影响时,假设条件与实际现状出现偏差,导致预测结果出现较大偏差。

民生周刊:什么样的项目适合用PPP模式?

王守清:笼统而言,一个项目是否应采用PPP,很大程度上取决于项目本身的特点,包括技术的复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的数量等。但对政府而言,最应关注应用PPP能否提高项目的建设和运营效率(其最典型的体现就是,项目产品或服务价格的降低和服务水平的提高)。

具体而言,适用PPP的项目具有如下特点:对建设和交付期间高效的风险管理有要求的重要投资项目,可能是单个大项目,也可能是一系列可复制的小项目;社会资本有交付所需设施和服务的专门知识,能够实现物有所值;政府可以将服务需求定义为产出/成果要求,以便准确地形成合同,保证社会资本能够高效率地、公平地和可被问责地长期提供公共服务;政府和社会资本之间的风险分配能够清晰地界定和落实;设施及其服务的自然属性在长期的寿命期内可以定价;项目规模足够大,以确保前期准备工作和招投标谈判等交易成本能够与之相称;技术和其他方面稳定,不易受短期快速变化的影响。当项目涉及的设施受快速发展的技术影响时,PPP合同能做出相应的调节安排;合作期限是长期的,同时固定资产长期可使用。

但是,有些项目则可能不适用PPP,比如政府不能够完整和清晰地明确项目要求,即项目特性和预期服务质量具较大不确定性;快速的技术变更可能导致难以明确项目的要求;过度依赖于社会资本融款,但缺失独立尽职调查的社会资本又难以从金融机构获得贷款。

民生周刊:中国目前力推PPP模式的原因是什么?

王守清:自2013年十八届三中全会提出PPP模式以来,中国力推PPP模式的原因也经历几个阶段的变化。2013年十八届三中全会决议上的原话是希望过特许经营等方式引入社会资本方,来提高基础设施和公用事业的投资和运营效率。2014年国务院、财政部和发改委层面推动PPP模式的原因也各有差异,国务院为了响应中央号召,通过PPP模式继续保增长和维持经济活力,同时改进管理体制;财政部则主要是为了化解以融资平台为主形成的政府债务,并推动供给侧改革;发改委推动PPP模式的动机与国务院类似,通过固定资产投资保增长,也为了解决政府投资项目的资金短缺问题。

民生周刊:目前我国PPP项目发展的大致情况如何?

王守清:根据财政部PPP综合信息平台数据,截至2017年3月末,按照财政部相关要求审核纳入库的项目,共计12287个,累计投资额14.6万亿元,其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元,落地约14%;财政部示范项目共计700个,累计投资额1.7万亿元,已签订合同进入执行阶段的示范项目464个、投资额11900亿元、落地率66.6%。

然而,项目在各省份的分布情况并不均匀,贵州、云南、山东等省份入库项目数量占比很大,反映其实施PPP的主观意愿;而北京、江苏等省份PPP项目不多但落地率较高,反映其实施PPP的客观实力。然而,PPP项目的发展仍旧存在隐忧,一是入库项目数量极多(如算上省市库项目数量,可能是国家级项目库数量的2~3倍),全国财政可能并不具备覆盖所有项目支出责任的能力;二是项目质量差异极大,个别地方政府打着PPP的旗号,却通过PPP式实现当地自身意志,也包括个别投资者,PPP市场存在一定的竞争扭曲;三是项目的PPP模式做法不一,不少不规范,甚至已有发生争议的。

什么是好的PPP做法,恐怕这个问题在我国目前尚没有标准答案,毕竟我国的PPP与国外的PPP有很多不同,特别是社会资本主体仍是国企本质不同。另外,我国绝大部分与PPP相关的人,乃至国家发改委或财政部的PPP专家,有些还没有真正理解PPP的精髓和中央的政策,都还甚少经历PPP项目的全过程,更别说是不同领域的多个项目了,各方的能力建设还有待加强。

民生周刊:有人评价,PPP模式能够更好地解决中国百姓民生问题,您如何看待?

王守清:如前所述,理想中的PPP模式和这一轮政府推动PPP模式的初衷是为了更好地解决中国百姓民生问题,包括利用社会资本提前建设提前供给,促进经济发展,提高生活水平,提高项目建运维效率、质量和服务水平。而现实中的一些PPP项目,并不能直接地短时间内起到这样的作用,只能期望长远作用会好。当然,实践和试错是最好的学习方式之一,这个过程我国必须走并相应承受一些代价,但应尽量减少代价,特别是避免重复交学费。因此,如果从这个角度说,PPP仍是为了更好地解决中国百姓民生问题。

民生周刊:您认为,PPP发展在中国存在哪些典型问题?

王守清:我认为主要有四种问题,一是合同对产出要求不明确,加上政府监管不严,可能政企双方对社会资本所提供的产品与服务是否符合要求发生争议;二是地方政府财政支付或补贴能力超出政府的财政承受力,造成政府支付或补贴延误甚至违约;三是合同签订不完善,风险分担不合理,造成后续争议,但缺乏有效法律救济与争议解决方式;四是有些项目没有实现物有所值,不如传统政府投资模式好。

民生周刊:在PPP模式合作中,有人称,民企与国企存在不同的对待,承担的角色不一样,您的观点是?

王守清:PPP模式对于社会资本来说,是一个新概念、新模式、新市场,政府项目采用新的游戏规则的新市场。在这个市场里,由于交易的商品涉及民生、涉及政绩、涉及财政,还涉及反腐败,购买产品和服务的政府本能地对于国企更加青睐,而对于民企则不那么信任甚至抵触。所以,“存在不同的对待”现象是客观存在的,不过,在个别轻资产、重运营已竞争相对激烈的领域,例如污水和垃圾处理行业等,则仍旧有个别表现突出的民企特别是上市民企脱颖而出,受到了相对国企同等的待遇。

至于“承担的角色不一样”,需要从两个角度分析,一个角度是,为了PPP项目的落地和改革,那么他们不应被人为地划分为不同角色;另一个角度是,为了自身的发展,PPP模式对他们来说,意义是不一样的。在这样的情况下,民企和国企确实会采取不同的策略,继而表现出承担了不一样的角色。例如,国企可以为了拿项目,出短期业绩;而民企则必须拿挣钱的项目,否则无法向股东交代,当然,不排除个别上市民企更多是为了出业绩而提升估价。

民生周刊:怎么才能更好地保障民企在PPP模式合作中的合法权益?

王守清:第一,政府应公平对待民企,不能设置歧视准入门槛,应以最终绩效和效率及服务水平为主要考量指标;第二,政府应加强信息公开,让项目全过程和所有类型社会资本的绩效表现都接受公众和舆论的监督,政府和公众也许就会对民企更加信任;第三,我国的政策应注意引导民企更有社会责任感,并建立专门的绩效评价体系,并根据绩效实施奖惩;第四,对于政府的不守信,让民企吃亏这一点,应加强政府内部的问责制,让民企对政府也更加放心;第五,就是更大层面的问题,如建立健全更成熟和完善的法律体系、信用体系、金融体系、保险担保体系、公众参与制度等,真正实现依法治国、依合同治理项目等。

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