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中央与地方关系的核心是财政关系。有人可能会说,除了“财”,央地关系还有“事”(事权分配与责任),还应该有“政”(政治关系)。的确,“事”与“政”都是央地关系的范畴。但政治关系没得商量,也就不太可能存在变数。在财税体制改革中,都在说“财权”与“事权”要匹配、合理。“财”和“事”的确不同,但事权问题说到底还是财权问题。如果“事多”但“财权大”,地方一样也不会有抱怨。

分税制改革在20年后终于迎来2.0版。重新按税种分税面临新的难题:一方面财收收入增速低位运行已是不争的事实;另一方面为发挥经济下行期的“逆 周期”调节作用,下半年财政政策发力稳增长支出增加。双面夹击,新一轮财税改革究竟能否理顺央地权责关系事关改革成败、经济大局。

十八届三中全会首次提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题,并明确了财政作为国家治理的基础的地位,从而也将财税体制改革的重要性提到了一个空前的位置。 今年6月30日,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。该方案提出要合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。 “政府间的事权划分不仅仅是财税体制改革的部门问题,而且是事关国家治理体系的全局问题。这是一个兼具复杂性和艰难性的改革课题,这也是我在新近出版的《中国改革:历史、逻辑和未来》一书重点讨论的话题。”上海财经大学经济学院院长田国强对记者说。 在《中国改革:历史、逻辑和未来》一书中,田国强提出了“明道、树势、优术、抓时”的四位一体改革方法论。田国强认为,财税体制改革的势和时已初步形成,还需要道与术的配合,即明确改革的愿景、目标、战略,注意改革的方式、方法,才能将财税体制改革包括中央与地方的事权划分引向深入。 他建议,随着财税改革的推进,地方税体系在弱化,未来应重构地方的主体性税种。“从理论基础和国际经验来看,未来我国省级政府应建立以消费税为主,市县政府应建立以财产税为主,以行为税、目的税为辅的分级主体税种。” 事权划分是事关国家治理体系的全局问题 《21世纪》:分税制的前提是事权的划分,但从1994年启动分税制改革以来,二十年过去了为什么中央与地方的事权依然不是特别明晰? 田国强:1994年分税制改革还是以中央和地方的收入划分为重点的,其后中央与地方之间的事权和支出责任划分尽管有过多次的微调,但并没有从根本上改变上下贯通、一一对口的事权分布格局。这与我国单一制的国家结构形式有关。与联邦制国家相比,单一制国家的中央政府更具有权威,而在我国独有的中央、省、地市、县市和乡五级政府架构下,中央的这种权力触角又可以通过上下对口的机构设置直通底层。 在这一国家结构和政府架构之下,大量的事权由中央政府和地方政府共同承担,容易出现权力责任错位、要权却不担责、互相扯皮推诿的现象,从而中央的很多政令也就得不到很好的执行,很多好的政策目标往往难以落到实处。并且,一直以来,我国单纯依靠政令、政策来实施政府间的各项权责,也缺乏稳定性、规范性,迫切需要用法律来明确划分中央和地方政府的权力边界,并建立相关监督机制和法律程序,为制定纵向的权责清单提供法律依据而不仅仅是上下级工作意义上的划分。 因此,中央与地方的事权划分及其关系调整,已经不仅仅是财税体制改革的部门问题,而且是事关国家治理体系的全局问题。 《21世纪》:你认为,应该依照什么标准来划分不同层级政府间的事权? 田国强:不同国家受各自历史、文化、政治等特定国情因素的影响,并没有一个统一的政府间事权划分模式,但是成熟市场经济国家通常围绕以下三个基本原则来处理此议题: 一是外部经济性。政府的基本职责可用两个词概括,就是维护和服务。这二者都需要公共产品来实现,而公共产品具有外部经济性,而这种外部经济性也存在着受益或影响范围的差异,从而就存在一个事权分布的最适度。即,那些全体民众受益的公共服务如国防、外交等应统一由中央政府负责,而那些以特定区域民众为服务对象的公共服务如消防、治安等则由地方政府负责。对于外部性是跨区域的公共服务如环保、部分社保,则应该由中央政府和地方政府共同负责。 二是信息有效性。与中央政府相比,地方政府往往更加了解所辖区域内民众对于公共服务的特定偏好和不同需求。面对不同事项所对应的不同信息分散分布情况,其监督成本尤其是信息成本是不一样的。一个原则是信息越不易对称、处理越复杂的事项应该赋权由地方政府来单独或与中央政府合作管理。这也是乔治·施蒂格勒—夏普的最优分权论所持的基本观点,即地方政府分权的必要性。 三是激励相容性。一个好的事权划分体系,应该是使所有参与主体按照自身的目标和利益动机去运作,也就是发挥了中央和地方的两个积极性,同时实现整体利益的最大化。这也就是机制设计理论之父赫维茨最早提出的“激励相容”概念。 在此基础上,国家还应该通过法律形式将各级政府的事权与支出责任加以明确地界定,使其保持一定的稳定性、连续性和规范性,如果需要调整需经过一定的法律程序方可进行。未来省级政府应以消费税为主 《21世纪》:“分税制”对应的是“分钱制”,我们过去在实践分税制的过程中,通过从事权与财权、事权与财力到事权与支出责任对分税制进行了适应性调整。有观点认为,前述调整一定程度上使分税制已经退回 到1994年分税制改革之前的分钱制了。对此,你怎么看? 田国强:这里,你提到了政府间财政关系的四个基本要素:事权、财权、支出责任、财力。前二者对应权,后二者对应钱。分权和分钱,从而是界定和衡量政府间财政关系的两个重要维度。在多级政府体系下,事权划分是整个财政税收体制的运转基础,基于此来划分各级政府的财权和支出责任,进而通过转移支付等来调剂上下级政府的财力盈缺,使财力与支出责任相匹配。 其实,即使是1994年分税制改革之前,也不仅仅是分钱可以涵括的,其时也伴随着权力的下放。因为中国经济体制改革最初的主基调就是放权让利,财税体制从而也是从中央下放财权和财力入手的,然而1980年至1993年间五花八门的财税包干体制、极度紊乱的财政运行体制,使得分权缺乏规范性,分钱缺乏一致性,二者也未能很好地匹配,使得中央财政限入空前困境。 分税制改革后,财权上移、中央财政收入占比提升成为我国政府间财政关系的一个明显特点,这当然也是1994年这场改革主导者的初衷之一。从大的趋势上来看,这与我国推进政府职能转变背景下实现基本公共服务均等化的要求是相适应的,与各国强调中央税权约束地方税权的税权治理共性也是一致的。 但是,这也带来一个问题就是地方的财权压缩而支出责任却不断增加。面对自上而下不断累加的任务和指标,地方政府只能靠大搞土地财政和增加收费项目,来填补缺口,偏离了现代公共财政的发展轨道。 所以,财税体制改革不能仅仅是分钱了事,必须触及到更深层次的事权和财权的结构性再分配,不能将地方事权压得过重而财权统得过死。从而,一方面要对中央和地方的事权和支出责任划分做出科学合理的法律性制度安排,另一方面则要赋予地方一定的相对独立税权。 《21世纪》:从2002年的所得税改革到2012年的增值税改革,地方税体系在逐步弱化,未来是否应该以及如何重构地方的主体税种? 田国强:确实如此,“营改增”将地方重要税种营业税改为了中央占大头的增值税之后,地方财政又少了一大块收入。所以,重构地方的主体税种有其必要性,应该将那些对地方资源配置影响较大的、地方更容易掌握充分信息、税基也相对更加稳定的税种,划为地方税。作为参照,美国州级政府的主体税种是销售税,地方政府的主体税种则是财产税,教育经费主要也是由州和地方政府的税收提供的。 从理论基础和国际经验来看,未来我国省级政府应建立以消费税为主,市县政府应建立以财产税为主,以行为税、目的税为辅的分级主体税种。具体来看,房产税改革、环境税改革等的推进,将有利于培育地方财力。当然,如前所述,在赋予地方相对独立税权的同时,也需要在制度设计上确保对地方税权的监督与约束,防止税权滥用。应该考虑给地方一定的税收立法权 《21世纪》:三中全会《决定》在财政体制改革基本方向中,提到要发挥中央与地方的两个积极性。你认为如何发挥两个积极性? 田国强:发挥好中央与地方的两个积极性,实质上是如何处理好财政集权和分权的关系。高度集权和过度分权,对于中国而言,都是不可取的,需要找到一个平衡点,发挥中央与地方的两个积极性,以使中央和地方在求解各自目标函数的过程中实现整体福利的改进。 立足中国国情,在实行中央集中较大税权的前提下,逐步赋予地方适当税收立法权的模式是可取的改革路径。前者可以极大地调动中央的积极性。当然,在中央集中税权的同时,也要通过更有效的财政转移支付制度,来均衡地区间公共服务供给能力,为下一步新型城镇化建设、户籍制度改革以及劳动力等要素的合理流动提供保障。 目前的税收立法权基本上都集中在中央,这有防止地方滥用此权力的考量,但显然不利于调动地方的积极性,也不利于探索建立完整的地方税体系。随着税收法治化、预算民主化的推进,应该考虑给地方一定的税收立法权,这也是国际上通行的做法,尽管各国的税权分配模式和分散程度有所差异。 当然,地方的税收立法权应该仅限于省一级,并且必须受到中央的监督和制约,新设税种应以地方税收法规形式予以颁布实施并报全国人大常委会备案,中央政府或国家立法机关有权对与国家法律、行政法规相抵触的税收法规予以废止或责令修改。 此外,需要注意的是,财税体制不能发挥了政府的积极性,却打压了市场和个人的积极性。比如,现有的按每一个人来缴纳所得税的方式,就是不合理的。合理的方式应该是按家庭收入,扣除家庭的赡养负担等基本支出之后再计税。这在中国香港、台湾以及新加坡等华人文化圈已推行多年,是鼓励赡养老人、弘扬传统孝道的有效举措。

财税体制改革尤其是央地财政关系改革,最近再次成为热点话题之一。

    不久前,财政部长肖捷发表了一篇长文,谈中国未来财税改革的方向、任务和时间表,要进一步健全财政体制、预算制度和税收制度。该文几乎就是中国财税改革的路线图。其中,对于央地财政关系,文章的表述与十九大报告一致--“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。文章还指出,“科学规范的中央和地方财政关系必须具有清晰的财政事权和支出责任划分、合理的财力配置和明确的目标导向,事关区域均衡发展和国家长治久安”。文章还进一步提到,当前和今后一个时期中央和地方财政关系的构建,“权责清晰是前提,财力协调是保障,区域均衡是方向”,“要科学界定各级财政事权和支出责任,形成中央与地方合理的财力格局,在充分考虑地区间支出成本因素的基础上将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间,加快推进基本公共服务均等化”。

按税种重分

作为财税体制改革三大任务之首,央地财政关系改革的重要性不言而喻。这项改革被认为是最难啃的“硬骨头”,一直进展缓慢。按照财税体制改革既定方案和时间表的安排,央地财政关系调整已箭在弦上。

    所谓“权责清晰”,就是要形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。说白了,中央与地方的责任和财政地盘要划清楚。所谓“财力协调”,就是要形成中央与地方合理的财力格局,为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。所谓“区域均衡”,就是要着力增加财政困难地区兜底能力,稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。具体表现在按照兜住底线的要求,调整完善中央对地方一般性转移支付办法,提升转移支付促进基本公共服务均等化效果。

我国于1994年起开始实行分税制财政体制,在当时中央财政极度困难、中央政府宏观调控能力减弱的大背景下,这种地方为中央“让路”的行为是符合当时国情的。但随着时间推移,央地之间在事权、责任上的不协调已经成为显而易见的矛盾。

今年央地财政关系改革怎么推进?多位业内人士表示,财税体制改革已经进入攻坚阶段。央地财政关系改革步伐肯定会加快,尤其是在央地财政事权和支出责任等关键领域或将取得实质性突破。中央和地方收入划分体系中的税种预计不会有大变化,而一般性转移支付规模还会逐步扩大。

    中央对于央地财政关系的描述和改革要求的阐述,中规中矩。如果按照这些设想改革到位,近年财政压力甚大、抱怨事权过多的地方政府,应该也会感到平衡。问题是,未来的财政体制改革真能如此吗?

此外,央地关系一直也是财税改革的难点所在,“十三五”规划意见稿虽然依旧延续了三中全会对于财税改革的决定,但关于央地关系的内容仍然占据了“深 化财税体制改革”一项中的较大篇幅。此前就有专家表示,在预算管理和税收制度均有进步的前提下,央地关系将成为“十三五”财税改革的重点突破口。

共同财政事权划分等关键领域

    一些人士对此比较乐观。前国家税务总局副局长许善达退休之后,一直活跃在学界和市场上。他对未来央地财政关系的改善就比较乐观,他表示,营改增以后,中央和地方对增值税五五分成,但文件里明确表示,这个制度是暂定两到三年,现在已经到了第二年,明年就是第三年,所以,明年很可能会调整五五分成的政策。此外,目前绝大多数专家已形成共识,要把消费税从现在的生产批发环节转到零售环节,并且把这个作为地方税的主体税种,其规模可以达到上万亿。许善达估计,未来两到三年,估计新一届政府会采取一些措施来推进这个事。

杨伟民昨日在回答记者提问时指出,这次进一步强调建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央的事权和支出责任。而在收入划分上,杨伟民则指出, 要充分考虑税种的属性,未来可能会变成中央拿什么税、地方拿什么税、省一级政府拿什么税、市县政府拿什么税。“也可以说是分税制,但是按税种分,而不是按 税率分。”杨伟民说道。

进一步突破

    社保问题也涉及到中央和地方的财政关系。社保目前是分省统筹,缺口由各省给一些补贴,中央财政再给一些补贴。今后如果把国企股权划归社保,由于社保里面有央企的国有资本,也有地方国企的国有资本,划入以后,就要施行全国统筹。而社保实行全国统筹是由中央负责的,这对于支出责任的调整和国有资本收益的调整,也是一个比较大的动作。综合来看,许善达认为,这两个领域可能是央地财政关系上可能在最近出现一些变化的地方。在这些变化出现后,不少人估计,央地关系会比现在的央地关系有很大的改进和完善。

这也意味着已实行20余年的分税制或许将在不久的将来完成一次分配模式上的变革。北京大学(房价 户型 二手房 租房)财经法研究中心主任刘剑文告诉北京商报记者,在中央与地方 共享收入方面实行按税种划分实际上是化解了央地在收入上的重叠部分,打破了税收原有的“灰色地带”,这样有利于明晰中央与地方在财政支出和事权上的责任归 属。

事权分不清楚一直是央地财政关系改革的难点之一。业内人士认为,此前中央与地方财政虽然“分灶吃饭”,但是因为事权分不清楚造成了“权责不对等”的情况出现。

    对央地财政关系的乐观看法,其核心是中央向地方让渡更多的财权,增加地方财权与事权的匹配度。说白了,就是中央拿钱,地方做事,双方满意。不过,我们对于上述趋势并不那么乐观,这些改革设想要执行到位十分理想,而且需要不少的前提条件。

营改增、房地产税定位成疑

有专家曾举例,有一些县自有财力达不到每年财政支出总额的5%,一些欠发达地区甚至99%都靠上级转移支付。这不仅不利于调动地方积极性,也不利于地方经济发展。

    一是时机问题。在我们看来,财税体制改革的较好时机是“三个不错”时期--经济增长不错,企业发展不错,人民收入不错。在蛋糕比较容易做大的时候分蛋糕,引起的矛盾较小。但现在并非“三个不错”时期,宏观经济数据似乎还不错,但行业和企业的状况并不乐观,个人收入增加也存在很大的地区差异和行业差异。中央与地方的财税增速同时在放缓。

但从操作层面来看,按税种划分的分税制着实也面临着许多不定的因素。此前就有分析认为,以目前跨越两个税种的“营改增”为例,由于营业税是地方税体 系的主体税种,而中央又会拿走增值税的大部分,所以一旦“营改增”的过渡期结束并开始全面铺开,地方税收势必会受到很大的影响。

财政事权和支出责任划分改革取得突破的标志,是今年2月国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。

    二是国家层面也要花钱。现在国家层面要做的事很多,摊子比过去要大很多,因此需要花钱的地方也更多。强化国防、“一带一路”、鼓励创新、平衡大国贸易与投资、参与全球治理、展现大国责任、对外投资、改善外交等等,这些事情都需要花大钱才能玩得转。好在现在“走出去”的中国企业不少,社会资本、金融机构的大量参与,也减轻了不少中央政府的财政负担。

中国财税法学会副会长、武汉大学教授熊伟表示,财税改革的一举一动都是经过系统的考量的,在短期内,“营改增”确实可能再度削弱地方的财权,但国家也会通过其他税种来弥补地方税收的缺漏,此外,中央转移支付也是平衡央地之间财政税收关系的有效措施之一。

“按照《方案》的要求,下一步将是制订具体的国家基本公共服务保障基础标准,这对提高百姓民生福祉具有重要的指导意义。”吉林省财政科学研究所所长张依群表示,中央政府制定国家基础标准,既要保障人民群众基本生活和发展需要,又要兼顾财力可能,并根据经济社会发展进步程度逐步调整和提高国家保障的基础标准,所需资金按中央确定的支出责任分担方式和比例负担。地方政府一方面要确保国家基础标准落实到位,另一方面要根据地方财力状况制定符合地方实际的保障标准,地方保障标准可以适当高于国家基本标准,高出部分所需资金自行负担。

    三是存量利益调整的难度大。自从分税制实行以来,中央与地方的财政关系有了根本转变,中央财政的充盈和强大,实现了当初改革设计者“强干弱枝”的政策目标。从1994年以来的央地财政关系调整来看,总体上是中央“拿走”的地方财税项目有不少。比如,从2002年起,将属于地方税的个人所得税和企业所得税改为按50:50比例由央地共享;2003年起,中央与地方分享比例变为60:40。证券交易印花税从2016年起,该税由以前央地按97:3比例分享,全部调整为中央收入,证券交易税退出共享税范围。完全属于地方税系的税种虽然不少,包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税7种,但相对而言都是小税种,贡献度不高。

而随着“营改增”逐渐铺开,地方财权进一步缩减,在业内看来,目前已经纳入全国人大立法规划的房地产税或将在未来成为地方税收的坚实后盾。对于房地 产对地方财力的重要性,杨伟民也给予了充分回应。他表示,地方政府,尤其市县财力其实十分依赖土地财政和房地产开发,当房地产行业进行调整,收入就受到限 制。“房地产税的改革需要和整个税制的调整和改革,包括下一步深化住房制度的改革相匹配。”杨伟民说道。

上述《方案》将基本养老保险、基本医疗保障等八大类基本公共服务纳入中央与地方共同财政事权范围。专家认为,接下来其他未被纳入的基本公共服务领域以及其他领域也将逐步突破。同时,一般性转移支付规模也有望扩大,实现“打酱油的钱也能买醋”的改革目标。

    四是今后央地财政关系改善可能以增量调整为主。以房地产税为例,这被普遍认为是中央将会划归地方所有的税种,以改善地方政府的财政状况。不过,房地产税的正式开征,面临着不小的未解困难和阻力,到现在还未进入立法审议的程序。因此,即使房地产税作为增量税种全部划给地方政府,也是一个远期“烧饼”。短期内能否为地方筹集较多收入,还很不确定。

财政部财政科学研究所原所长贾康就曾表示,房地产税改革可以解决我国地方税体系不成型的问题,为地方提供支柱税种,进而落实省以下分税制,促使政府 职能转变和市场经济健康化。此外,随着房地产税的“从无到有”,房地产市场上的供需也会更平衡一些,原本很多的空置房可能也会因此进入市场出租或交易。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,共同财政事权划分还会有进一步的突破。但是,政府职能的转变和央地财政关系改革有密切的关系。政府、市场和社会关系的规范化,才能真正促进政府职能的转变,合理确定政府的职能。在此前提下,央地财政关系才能进一步厘清。

    最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

央地财权事权矛盾难解

今年税种变化或不会太大

    央地财政关系改革的大方向和思路确定了,但实际执行可能并没有那么乐观。今后充实地方财政,可能更多采取“增量调整”的方式,即通过开征一些以地方税为主的新税种来充实地方财政,而不是让地方从现有的“蛋糕”中加大与中央的分享范围和比例。(AHJ)

但央地关系在20多年的时间里已经积累了很多方面的不协调,业内普遍认为,仅仅通过其他税种平衡或依赖中央转移支付还远不能解决当前央地之间的多方矛盾。

营改增之后,如何增加地方主体税收来源也是业内一直讨论的问题。财政部的思路是形成“以共享税为主、专享税为辅”的中央和地方收入划分体系。

熊伟表示,如今央地在财权、事权方面的不协调已经愈发明显。一方面,按照原有的分税制财政体制,财权不断向中央集中,中央所能调控的财力越来越多。 另一方面,事权不断向地方下移,地方承担的事权越来越多,这对地方经济发展和社会事业发展产生了不利影响。“这也就是为什么中央一直在强调要加强中央事权 和支出责任的原因。”熊伟说道。

在杨志勇看来,这实际上提出了一个重新认识地方税的问题。纯粹为地方提供税收收入的税种是地方税,属于地方支配部分的共享税之具体税种也是地方税。

此外,广为诟病的地方“土地财政”,很大程度上也是由央地收入分配不合理、地方财政困难所造成的。有分析认为,如果地方政府的融资能力受到了土地财 政的约束,很有可能会利用现有的灰色金融体系,绕过国家房地产监管继续解决资金问题,这反而违背了我国转变经济发展模式的初衷。

张依群表示,地方主体税收一方面是在税种的设计上,主要体现为资源税、环境保护税、房地产税、遗产税等方面;另一方面在中央与地方的税收分享上,主要体现为增值税、消费税、所得税方面。

除了央地之间的矛盾,中央部门内部也出现了许多不合理的收入分配现象。一些专家就认为,有些部门掌握了太多的收入资源,却没有足够与收入成正比的事 权,无形中造成了税收利用率的低下。因此,在他们看来,分税制改革不仅要梳理中央与地方之间的关系,中央部门内部在事权上同样也需要进行明确划分,理清支 出责任。

“对于地方来说,共享税最重要。增值税、消费税、企业所得税等提供了约四分之三的税收收入,只有对这些税收收入在中央和地方之间共享,才可以保证中央收入和地方收入。不过分享的比例不能经常变,事先确定并能在较长时间内保持稳定的比例,才能保证体制的激励效果。”杨志勇表示。

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